Le modalità di gestione delle farmacie comunali

Quali modelli possono usare i Comuni per gestire le farmacie comunali? In economia, azienda speciale, in house, società mista o concessione: guida tra art. 9 legge 475/1968 e d.lgs. 201/2022.

In breve — Le farmacie di cui il Comune è titolare possono essere gestite in più forme: in economia, tramite azienda speciale, consorzio tra Comuni, società in house, società mista o concessione a terzi. L’elenco dell’art. 9 della legge 475/1968 non è tassativo e resta valido, ma dal 2022 va coordinato con il Testo unico sui servizi pubblici locali (d.lgs. 201/2022): la farmacia comunale è infatti un servizio pubblico locale di rilevanza economica, e la scelta del modello va motivata con la relazione dell’art. 14. Il modello storico della società mista con i soli farmacisti comunali è oggi di dubbia praticabilità.

1. Le modalità di gestione delle farmacie comunali

Il tema delle modalità di gestione delle farmacie comunali è tornato al centro dell’interesse di molti Comuni, specialmente dopo l’introduzione dell’art. 34, c. 1, del d.lgs. 201/2022. Tale disposizione, rubricata “coordinamento in materia di farmacie”, chiarisce che:

“Il rinvio operato dal primo comma, secondo periodo, dell’articolo 9 della legge 2 aprile 1968, n. 475, alle modalità di gestione di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142, è da intendersi riferito alle corrispondenti norme del Capo II del Titolo III del presente decreto.“

Questo aggiornamento normativo ha indotto molti enti locali a domandarsi se tale rinvio avesse determinato una abrogazione tacita delle tradizionali forme di gestione delle farmacie comunali previste dall’art. 9 della legge n. 475/1968, oppure se tali modelli dovessero oggi essere letti in coordinamento con le forme gestionali del d.lgs. 201/2022 sui servizi pubblici locali di rilevanza economica.

Sul punto si sono espressi in più occasioni le sezioni regionali della Corte dei conti, sollecitate dai Comuni a chiarire se e in che misura l’evoluzione normativa avesse inciso sulle forme di gestione delle sedi farmaceutiche di titolarità dei Comuni.

2. Cosa prevede l’art. 9 della legge n. 475/1968?

Per lungo tempo, l’art. 9 della legge n. 475/1968 ha rappresentato la norma principale a cui far riferimento per individuare le modalità di gestione delle farmacie comunali.

L’art. 9, recante “Norme concernenti il servizio farmaceutico“, al comma 1, stabilisce che: ” […] Le farmacie di cui sono titolari i comuni possono essere gestite, ai sensi della L. 8 giugno 1990, n. 142, nelle seguenti forme:

in economia;

a mezzo di azienda speciale;

a mezzo di consorzi tra comuni per la gestione delle farmacie di cui sono unici titolari;

a mezzo di società di capitali costituite tra il comune e i farmacisti che, al momento della costituzione della società, prestino servizio presso farmacie di cui il comune abbia la titolarità. All’atto della costituzione della società cessa di diritto il rapporto di lavoro dipendente tra il comune e gli anzidetti farmacisti”

Nel tempo, tuttavia, la giurisprudenza contabile e amministrativa ha riconosciuto che le farmacie comunali potessero essere gestite anche mediante società in house, benché questa forma non fosse prevista dal legislatore del 1968.

In pari modo, è stato ammesso il ricorso alle società miste, non necessariamente costituite con i farmacisti ma anche con altri soggetti privati, purché selezionati mediante procedure di gara c.d. “a doppio oggetto“.

L’evoluzione interpretativa ha infine portato ad ammettere anche l’affidamento in concessione a terzi, evidenziando il carattere non tassativo dei modelli di gestione delle farmacie comunali elencati nell’art. 9 della L. n. 475 del 1968.

3. Il coordinamento tra art. 9 della legge 475/1968 e d.lgs. 201/2022

I più recenti pareri delle sezioni regionali della Corte dei conti ritengono che l’art. 34 del d.lgs. 201/2022 non abbia abrogato l’art. 9 della legge n. 475/1968, che continua pertanto a essere pienamente operativo nel delineare le forme ammesse di gestione delle farmacie comunali.

L’intervento del legislatore del 2022 ha però imposto un coordinamento sistematico, che incide non tanto sull’elenco delle modalità astratte, quanto sulle condizioni e sui presupposti per il loro concreto utilizzo.

In altri termini, le forme organizzative richiamate dall’art. 9 — ancora valide — devono oggi essere interpretate e applicate alla luce dei rigori procedurali e dei principi introdotti dal d.lgs. 201/2022 sui servizi pubblici locali, che in taluni casi rinvia anche ai vincoli e alle condizioni dettate dal d.lgs. 175/2016 sulle società partecipate.

Ciò implica che, ogni volta che un Comune individua la modalità di gestione della propria farmacia comunale, non possa più limitarsi a scelte meramente organizzative, ma debba darne giustificazione formale, comparativa e funzionale.

La normativa vigente richiede, infatti, che l’ente:

predisponga la relazione motivata di cui all’art. 14 del d.lgs. 201/2022, nella quale dimostrare la convenienza economica e la qualità del modello prescelto in termini di interesse generale;
qualora opti per la gestione tramite società in house, adotti anche la relazione richiesta dall’art. 17 del medesimo decreto, attestando l’esistenza del controllo analogo e l’affidabilità del soggetto affidatario;
qualora scelga la società mista, proceda mediante gara pubblica a doppio oggetto, volta a selezionare sia il socio privato sia il relativo affidamento del servizio, secondo i principi europei di concorrenza;
qualora intenda ricorrere all’affidamento in concessione, predisponga e svolga una procedura competitiva conforme ai principi del Codice dei contratti pubblici, assicurando la parità di trattamento tra operatori economici.

4. La farmacia pubblica è un servizio pubblico locale di rilevanza economica

La necessità di coordinare l’art. 9 della legge n. 475/1968 con il d.lgs. 201/2022 è ulteriormente confermata da un dato ormai acquisito in giurisprudenza: la gestione di una farmacia comunale integra un vero e proprio servizio pubblico locale di rilevanza economica.

In tal senso si esprimono sia le Sezioni regionali della Corte dei conti, sia la giurisprudenza amministrativa, che richiamano l’operatività dei principi sui servizi pubblici locali e delle discipline in materia di partecipazioni societarie. La farmacia comunale, pur assolvendo una evidente funzione sociale, è collocata nel perimetro dei servizi di interesse economico. D’altra parte, neppure la legge quadro 8 novembre 2000, n. 328, contempla le farmacie tra i servizi sociali.

Un’ulteriore conferma proviene dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (sentenza 10 luglio 2025, C-715/23), che ha escluso che tale attività rientri nei «servizi non economici di interesse generale», sottolineando che la sua componente essenziale — fornitura remunerata di medicinali e consulenza professionale — ne esprime natura economicamente rilevante.

5. I dubbi sulla attuale percorribilità della società mista con soci farmacisti comunali

La rilettura sistematica dell’art. 9 della legge n. 475/1968 alla luce del d.lgs. 201/2022 solleva interrogativi sulla persistente adeguatezza del modello originario della società mista costituita tra il Comune e i farmacisti dipendenti.

La normativa vigente sulle società a partecipazione pubblica, infatti, impone che il socio privato sia selezionato mediante gara a doppio oggetto, destinata a individuare tanto il partner operativo quanto i contenuti dell’affidamento, la durata della gestione e gli obblighi economici correlati. Tale configurazione appare difficilmente conciliabile con un modello che presuppone un ingresso “riservato” ai farmacisti già individuati.

Inoltre, la disciplina europea e nazionale della concorrenza impone che la procedura competitiva garantisca effettiva contendibilità, evitando situazioni di vantaggio strutturale e stabilizzazione indefinita del socio operativo.

Ne deriva che una gara strutturata per ammettere esclusivamente i farmacisti comunali sarebbe difficilmente compatibile con i principi concorrenziali e con la funzione stessa della procedura a doppio oggetto, la quale perderebbe di significato se l’esito fosse determinato in partenza.

Per queste ragioni, una parte crescente della giurisprudenza e della dottrina ritiene che il modello della società mista “tra Comune e farmacisti” risulti oggi scarsamente praticabile, a favore di soluzioni più coerenti con il quadro normativo attuale.

6. I modelli di gestione oggi praticabili

L’art. 34 del d.lgs. 201/2022 non ha cancellato le forme di gestione ammesse dall’art. 9 della legge n. 475/1968, ma ne ha ridefinito l’applicazione alla luce della disciplina sui servizi pubblici locali di rilevanza economica. I modelli restano astrattamente gli stessi, ma richiedono oggi un percorso motivazionale, comparativo e procedurale più rigoroso, fondato sulle relazioni degli articoli 14 e 17 del d.lgs. 201/2022 e, ove ricorra, sulla disciplina del d.lgs. 175/2016.

I modelli di gestione della farmacia comunale oggi praticabili sono:

la gestione in economia;
l’azienda speciale;
il consorzio tra Comuni;
la società in house;
la società mista pubblico-privata, selezionata con gara a doppio oggetto;
l’affidamento in concessione a terzi tramite procedura competitiva.

La scelta tra questi modelli non è libera: va motivata con la relazione ex art. 14 e regge solo se dimostra, dati alla mano, che il modello prescelto è il migliore per il servizio.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La gestione di una farmacia comunale intreccia tre discipline: quella di settore (legge 475/1968), quella sui servizi pubblici locali (d.lgs. 201/2022) e quella sulle società partecipate (d.lgs. 175/2016). Un errore nella motivazione o nella procedura espone l’ente ai rilievi della Corte dei conti e al contenzioso.

Lo Studio Legale Calzoni affianca i Comuni nella scelta e nella gestione del modello per le farmacie comunali, dentro la consulenza sui servizi pubblici locali: qualificazione del servizio, redazione della relazione ex art. 14, impostazione della gara a doppio oggetto o dell’affidamento in house, gestione dei rapporti con la Corte dei conti e del contenzioso. Impostare bene la scelta a monte è ciò che la mette al riparo negli anni.

Domande frequenti

In quali forme può essere gestita una farmacia comunale? Secondo l’art. 9 della legge 475/1968, coordinato con il d.lgs. 201/2022: gestione in economia, azienda speciale, consorzio tra Comuni, società in house, società mista (con socio scelto per gara) e concessione a terzi. L’elenco non è tassativo.

L’art. 34 del d.lgs. 201/2022 ha abrogato l’art. 9 della legge 475/1968? No. Secondo i pareri delle sezioni regionali della Corte dei conti, l’art. 9 resta pienamente operativo; il d.lgs. 201/2022 ne impone però un coordinamento, con obblighi di motivazione e di procedura più rigorosi.

La farmacia comunale è un servizio pubblico locale di rilevanza economica? Sì. Lo affermano la Corte dei conti, la giurisprudenza amministrativa e la Corte di giustizia UE (sentenza 10 luglio 2025, C-715/23): la fornitura remunerata di medicinali e la consulenza professionale ne esprimono la natura economica.

È ancora possibile la società mista tra Comune e farmacisti dipendenti? È di dubbia praticabilità. Il modello storico presupponeva un ingresso riservato ai farmacisti comunali, difficilmente compatibile con l’obbligo di selezionare il socio privato tramite gara a doppio oggetto aperta e con i principi di concorrenza.

Cosa deve fare il Comune prima di scegliere il modello di gestione? Predisporre la relazione motivata dell’art. 14 del d.lgs. 201/2022 (convenienza economica e qualità del modello); in caso di in house, la relazione dell’art. 17 sul controllo analogo; in caso di società mista o concessione, la procedura competitiva conforme ai principi europei.

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