Società in house: cos'è, requisiti e come funziona

Che cos'è una società in house e come funziona: i tre requisiti previsti dal TUSP (controllo analogo, attività prevalente oltre l'80%, capitale pubblico), l'affidamento diretto senza gara, la natura giuridica, se può fallire e le differenze con l'azienda speciale e l'organismo di diritto pubblico.

In breve — La società in house è una società di capitali attraverso cui una pubblica amministrazione produce servizi “in proprio”, affidandoli direttamente senza gara, come se si servisse di un proprio ufficio interno. Perché ciò sia legittimo il TUSP (d.lgs. 175/2016) richiede tre requisiti insieme: il controllo analogo dell’ente sulla società, lo svolgimento di oltre l‘80% dell’attività a favore degli enti soci e un capitale interamente pubblico. È una società di diritto privato nella forma, ma sostanzialmente un’articolazione dell’amministrazione — e proprio da questa doppia natura discendono le domande più frequenti: i suoi dipendenti non sono pubblici, e la società può fallire.

1. Che cos’è una società in house

Una società in house è una società di capitali (S.p.A. o S.r.l.) costituita e controllata da una o più pubbliche amministrazioni, alle quali fornisce beni o servizi. La sua particolarità è che l’ente pubblico può affidarle un servizio direttamente, senza gara — cosa che di regola sarebbe vietata dalle norme sulla concorrenza.

Il motivo di questa deroga sta in una parola: autoproduzione. Quando ricorre l’in house, l’amministrazione non sta acquistando un servizio “sul mercato” da un soggetto terzo, ma sta producendo quel servizio con una struttura che le appartiene e che governa come se fosse un proprio ufficio interno. L’espressione inglese in house — “in casa” — indica proprio questo: la società, pur avendo una veste giuridica autonoma, è di fatto una longa manus dell’ente. E siccome non c’è un vero rapporto con un terzo, non c’è nemmeno la necessità di una gara per scegliere quel terzo.

2. I tre requisiti della società in house

Perché una società possa qualificarsi come in house — e ricevere quindi affidamenti diretti — l’art. 16 del TUSP (d.lgs. 175/2016), che recepisce le direttive europee, richiede la presenza congiunta di tre requisiti. Devono esserci tutti e tre: la mancanza anche di uno solo fa venir meno la qualifica.

Il primo requisito — il controllo analogo — è il cuore del modello: l’ente non deve limitarsi a possedere le quote, ma deve poter incidere in concreto sulla gestione, come farebbe con un proprio servizio. Quando la società è partecipata da più enti si parla di controllo analogo congiunto, che richiede strumenti (patti parasociali, organi comuni, clausole statutarie) capaci di garantire ai soci un’influenza reale. Agli indici che ne rivelano la presenza e al modo di costruirlo abbiamo dedicato una guida specifica.

Il secondo — l’attività prevalente oltre l‘80% — è il “limite di fatturato” spesso cercato: la società deve lavorare quasi esclusivamente per i propri enti, e può rivolgersi al mercato solo per la quota residua. La percentuale si calcola sul fatturato totale medio degli ultimi tre anni, o su una misura alternativa basata sui costi: se la società sfora quella soglia, smette di essere una struttura interna dell’ente e diventa un operatore di mercato — perdendo così il titolo a ricevere affidamenti diretti.

Il terzo — il capitale interamente pubblico — chiude il cerchio: la presenza di soci privati, salvo le eccezioni di legge, è incompatibile con l’in house. La ragione è intuitiva: se nella società entra un privato, quel privato riceverebbe indirettamente un vantaggio economico senza aver mai affrontato una gara, e il modello si trasformerebbe in un’elusione della concorrenza.

3. L’affidamento diretto: perché è possibile senza gara

Proprio perché la società non è un soggetto terzo, l’ente può affidarle un servizio senza gara: non c’è un operatore esterno da mettere in concorrenza. La scelta, però, non è libera — va motivata dando conto dei vantaggi per la collettività e della congruità economica, con oneri più stringenti quando si tratta di servizi pubblici locali. Al funzionamento concreto dell’affidamento — condizioni, motivazione, procedura e durata — abbiamo dedicato una guida specifica sull’affidamento in house.

4. Quali servizi può svolgere una società in house

Una società in house non può occuparsi di qualsiasi cosa: il TUSP fissa un vero e proprio vincolo di scopo. L’art. 4, comma 2, elenca le attività per cui una pubblica amministrazione può costituire una società e affidarle compiti:

Una precisazione su come queste attività vengono svolte: la società in house non è tenuta a eseguire tutto in proprio. Può rivolgersi al mercato per parte dell’esecuzione, ma quando lo fa deve applicare le regole di evidenza pubblica — un tema che abbiamo approfondito a parte, spiegando perché la società in house deve applicare il codice degli appalti.

Accanto a queste resta lo spazio residuale del mercato: la quota inferiore al 20% del fatturato che la società può svolgere per soggetti diversi dagli enti soci. È uno spazio limitato e condizionato — l’attività ulteriore è ammessa a patto che consenta di conseguire economie di scala o altri recuperi di efficienza sull’attività principale — e va tenuto sotto controllo: superare la soglia significa perdere la qualifica di in house e, con essa, il titolo a ricevere affidamenti diretti.

5. Natura giuridica: pubblica o privata? E i dipendenti?

È la domanda che genera più confusione, perché la società in house vive in una zona di confine. Sul piano della forma è una società di diritto privato: nasce come S.p.A. o S.r.l., è retta dal codice civile, ha un proprio patrimonio e propri organi.

Ne discende che i dipendenti di una società in house non sono dipendenti pubblici: il loro rapporto di lavoro è di natura privatistica, regolato dal codice civile e dai contratti collettivi di categoria, non dal pubblico impiego. Restano però vincoli pubblicistici nel reclutamento del personale (procedure selettive trasparenti, art. 19 TUSP) e nella gestione, proprio perché la società maneggia risorse pubbliche.

La natura dell’in house, però, ha una geometria variabile: in altri contesti la giurisprudenza valorizza al contrario la sua vicinanza all’amministrazione, fino a descrivere il legame come una vera e propria relazione interorganica — la società come articolazione interna dell’ente, non come soggetto terzo. Accade tipicamente nel momento dell’affidamento, dove proprio quella lettura serve a giustificare la deroga all’obbligo di gara: se la società è, in sostanza, un organo dell’ente, non c’è alcun terzo da mettere in concorrenza.

6. Una società in house può fallire?

Sì. È una delle domande più ricorrenti, e la risposta — pur avendo fatto discutere a lungo — oggi è affermativa: le società a partecipazione pubblica, comprese quelle in house, sono soggette alle procedure concorsuali (la liquidazione giudiziale, quello che un tempo si chiamava fallimento), come qualsiasi altra società (art. 14 del TUSP).

La ragione è coerente con la loro natura: essendo società di diritto privato, non godono dell’immunità dalle procedure concorsuali che spetta agli enti pubblici veri e propri. Il fatto di essere “casa” dell’amministrazione non le trasforma in enti pubblici né mette il loro patrimonio al riparo dai creditori. Anzi, il TUSP impone agli enti soci di vigilare sull’equilibrio economico e di intervenire tempestivamente in caso di perdite, proprio per prevenire la crisi.

7. Le differenze con azienda speciale e organismo di diritto pubblico

La società in house viene spesso confusa con altre figure vicine. Chiarire le differenze aiuta a capirla meglio.

L’azienda speciale è un ente strumentale dell’ente locale, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto (art. 114 del TUEL). Non è una società di capitali: è un ente, con veste pubblicistica, che opera però con criteri imprenditoriali. La società in house, al contrario, ha forma privatistica (S.p.A./S.r.l.). Entrambe servono l’ente e possono ricevere affidamenti diretti, ma la differenza sta nella veste giuridica: ente pubblico l’una, società di diritto privato l’altra.

L’organismo di diritto pubblico è una nozione ancora diversa, propria del diritto degli appalti: è il soggetto (anche in forma societaria) istituito per soddisfare esigenze di interesse generale non industriali o commerciali, finanziato o controllato in prevalenza da un’amministrazione. Serve a stabilire chi deve applicare le regole degli appalti come stazione appaltante, non chi può ricevere affidamenti diretti. Una società in house può anche essere, al contempo, un organismo di diritto pubblico: le due qualifiche rispondono a domande diverse e possono coesistere.

8. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La costituzione e la gestione di una società in house richiedono attenzione su ogni fronte: lo statuto e gli strumenti del controllo analogo, il rispetto della soglia dell‘80%, la motivazione dell’affidamento, gli equilibri economici che tengono lontana la crisi. Lo Studio Legale Calzoni affianca enti soci e società partecipate nell’intero ciclo di vita del modello in house, dentro la consulenza alle società a partecipazione pubblica: costituzione della società — motivazione analitica, consultazione pubblica dello schema, parere della Corte dei conti — revisione degli statuti, verifica dei requisiti, affidamenti, adempimenti al portale MEF e gestione delle criticità. Un modello impostato bene fin dall’inizio evita contenziosi e rilievi negli anni.

Domande frequenti

Che cosa sono le società in house? Sono società di capitali costituite e controllate da una o più pubbliche amministrazioni, che possono ricevere da queste affidamenti diretti di servizi senza gara. Funzionano come una struttura “interna” dell’ente (autoproduzione), pur avendo forma societaria privata.

Quali sono i tre requisiti di una società in house? Il controllo analogo dell’ente sulla società, lo svolgimento di oltre l‘80% dell’attività a favore degli enti soci (attività prevalente) e un capitale interamente pubblico (art. 16 TUSP). Devono ricorrere tutti e tre insieme.

Che cos’è il controllo analogo? È l’influenza determinante che l’ente esercita sulla società sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative, analoga a quella che eserciterebbe sui propri uffici. Quando i soci sono più di uno si parla di controllo analogo congiunto.

Le società in house sono pubbliche o private? Sono società di diritto privato nella forma (S.p.A. o S.r.l.), ma sostanzialmente un’articolazione della pubblica amministrazione, per via del controllo analogo. Convivono in loro una veste privatistica e una sostanza pubblica.

I dipendenti di una società in house sono dipendenti pubblici? No: il loro rapporto di lavoro è di diritto privato, regolato dal codice civile e dai contratti collettivi, non dal pubblico impiego. Restano però vincoli pubblicistici sul reclutamento (procedure selettive) e sulla gestione.

Una società in house può fallire? Sì. Le società a partecipazione pubblica, comprese quelle in house, sono soggette alle procedure concorsuali (liquidazione giudiziale) come le altre società (art. 14 TUSP): la forma privatistica non le mette al riparo dai creditori.

Qual è la differenza tra società in house e azienda speciale? L’azienda speciale è un ente strumentale di natura pubblica; la società in house ha forma privata (società di capitali). Entrambe possono ricevere affidamenti diretti, ma appartengono a regimi giuridici diversi.

Qual è la differenza tra società in house e organismo di diritto pubblico? L’organismo di diritto pubblico è una nozione del diritto degli appalti che individua chi deve applicare le regole di gara come stazione appaltante; la qualifica di società in house riguarda invece chi può ricevere affidamenti diretti. Una stessa società può possedere entrambe le qualifiche.

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