Concessione di servizi: cos'è e differenza con l'appalto

Concessione o appalto? La differenza sta nel rischio operativo. Cos'è la concessione di servizi, come si distingue dall'appalto, come si remunera il concessionario, quanto dura e chi la delibera.

In breve — La concessione di servizi è il contratto con cui una pubblica amministrazione affida a un operatore la gestione di un servizio, remunerandolo non con un prezzo ma con il diritto di sfruttarlo economicamente (di norma incassando le tariffe degli utenti). La differenza con l’appalto sta tutta in una parola: il rischio operativo. Nella concessione lo assume il concessionario — se il servizio rende meno del previsto, ci rimette lui; nell’appalto no, perché è la PA a pagargli un corrispettivo. Da questa distinzione dipendono la disciplina applicabile e l’equilibrio dell’intera operazione.

1. Cos’è la concessione di servizi

La concessione di servizi è il contratto con cui una pubblica amministrazione affida a un operatore economico la gestione di un servizio, riconoscendogli come compenso non un prezzo, ma il diritto di gestire il servizio e di trarne i proventi — di norma le tariffe pagate dagli utenti, a volte accompagnate da un contributo pubblico.

La concessione di servizi è disciplinata dal Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023): il Libro IV ne detta la disciplina (artt. 176 e seguenti), mentre la definizione è fissata nell’Allegato I.1.

Nel settore dei servizi pubblici locali la concessione di servizi è spesso utilizzata per affidare la gestione di servizi rivolti al pubblico: i parcheggi a pagamento, le mense scolastiche, gli impianti sportivi comunali, l’illuminazione votiva cimiteriale. In tutti questi casi l’ente non compra una prestazione, ma affida a un privato la gestione di un’attività, lasciando che si ripaghi con quello che il servizio produce.

2. La differenza con l’appalto: il rischio operativo

La differenza tra concessione e appalto non è di immediata evidenza. In entrambi i casi, infatti, le parti sono le stesse — una pubblica amministrazione e un’impresa a cui è affidato il compito di eseguire un lavoro o un servizio — e in entrambi si tratta di un contratto a titolo oneroso. Il discrimine, però, è uno solo: il rischio operativo.

Nell’appalto la pubblica amministrazione paga un corrispettivo all’operatore, che esegue la prestazione senza assumere il rischio della gestione: se il servizio rende meno del previsto, l’appaltatore viene pagato comunque. Nella concessione, invece, il concessionario si remunera gestendo il servizio e assume il rischio: se gli utenti sono pochi o i costi salgono, può non recuperare quanto investito.

È una distinzione che pesa in concreto: cambia chi si assume il rischio dell’insuccesso, cambiano le regole applicabili e cambia il modo di costruire l’equilibrio economico dell’operazione.

3. Cos’è il rischio operativo

Il rischio operativo è il cuore della concessione, e il Codice lo definisce con precisione.

In pratica il rischio ha due volti. Il rischio dal lato della domanda è quello di un’utenza inferiore alle attese: meno persone usano il parcheggio o la mensa, meno il concessionario incassa. Il rischio dal lato dell’offerta è quello di gestire il servizio a costi più alti del previsto, o a un livello di qualità che non regge. Perché ci sia una vera concessione, questo rischio deve essere effettivamente trasferito al privato: se la PA lo copre in modo da azzerarlo, il contratto non è una concessione ma, di fatto, un appalto.

Non a caso l’art. 176 del Codice impone alla stazione appaltante di verificare, prima di aggiudicare, che il concessionario assuma davvero il rischio operativo e che l’equilibrio dell’operazione sia preservato: se quella verifica manca, l’affidamento è illegittimo.

4. Come si remunera il concessionario

Il concessionario non riceve un prezzo, ma il diritto di gestire il servizio e di incassarne i proventi. Nella maggior parte dei casi sono le tariffe pagate dagli utenti a remunerarlo: chi parcheggia, chi mangia in mensa, chi usa l’impianto sportivo.

Non sempre le tariffe bastano a garantire l’equilibrio. Per questo la concessione può prevedere anche un contributo pubblico — un prezzo o un canone a carico dell’ente — quando serve a rendere sostenibile la gestione o a coprire investimenti rilevanti. Il contributo, però, non può spingersi al punto di eliminare il rischio: se lo fa, viene meno la natura stessa della concessione.

Tutto ruota attorno all’equilibrio economico-finanziario (art. 179 del Codice), inteso come compresenza di convenienza economica e sostenibilità finanziaria: la concessione regge solo se i ricavi attesi coprono i costi di gestione e di investimento e remunerano il capitale. Questo equilibrio è fotografato nel piano economico-finanziario (PEF), il documento su cui l’intera operazione si costruisce e si verifica.

5. La durata della concessione

La durata di una concessione non è libera: è commisurata al recupero degli investimenti effettuati dal concessionario, insieme a una remunerazione ragionevole del capitale investito (art. 178 del Codice). Per le concessioni di durata superiore a cinque anni, il tetto è proprio il tempo necessario a rientrare degli investimenti.

La ragione è di tutela della concorrenza: una concessione troppo lunga blinderebbe il mercato a favore di un solo operatore per un tempo eccessivo. La durata, quindi, va calibrata sul piano economico-finanziario dell’operazione, né più né meno del necessario.

Proprio perché è calibrata così, la durata di una concessione non è prorogabile (art. 178, comma 5), salvo i casi di revisione del contratto previsti dalla legge; e per le concessioni aggiudicate senza gara la proroga è esclusa in ogni caso. La durata massima, del resto, deve essere indicata già nei documenti di gara: è un dato certo su cui gli operatori costruiscono l’offerta, non una variabile da aggiustare in corsa.

6. Concessione e servizi pubblici locali

La distinzione appalto/concessione è decisiva anche nei servizi pubblici locali. Quando un Comune affida un servizio, quell’affidamento assume la forma di un appalto o di una concessione a seconda di chi ne porta il rischio — e questo vale per tutte le modalità di gestione: la gara, la società mista, la società in house. Un servizio idrico o dei rifiuti affidato a un gestore che si remunera con la tariffa e ne assume il rischio è, nella sostanza, una concessione.

Sul piano procedurale, va ricordato chi decide: nei Comuni la concessione dei pubblici servizi è deliberata dal consiglio comunale (art. 42, comma 1, lettera e, del TUEL), non dalla giunta. È una competenza consiliare, come tutti gli atti fondamentali sull’organizzazione dei servizi.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Qualificare correttamente un affidamento come appalto o come concessione è tutt’altro che formale: sbagliare significa applicare le regole sbagliate, con il rischio di annullamento della procedura e di contenziosi. E costruire una concessione che regga richiede di calibrare bene rischio, tariffe, durata ed equilibrio economico-finanziario.

Lo Studio Legale Calzoni affianca enti e operatori nelle concessioni di servizi, tra la consulenza sui servizi pubblici locali e quella sugli appalti pubblici: qualificazione del contratto, corretta allocazione del rischio operativo, costruzione del piano economico-finanziario e della durata, redazione degli atti di gara e di affidamento, difesa nel contenzioso. Impostare bene la qualificazione a monte è ciò che tiene in piedi l’intera operazione.

Domande frequenti

Cos’è la concessione di servizi? È il contratto con cui la pubblica amministrazione affida a un operatore la gestione di un servizio, remunerandolo non con un prezzo ma con il diritto di gestirlo e di incassarne i proventi (di norma le tariffe degli utenti). Il concessionario assume il rischio operativo della gestione.

Qual è la differenza tra appalto e concessione di servizi? Il criterio è il rischio operativo. Nell’appalto la PA paga un corrispettivo e l’operatore non assume il rischio della gestione; nella concessione il concessionario si remunera gestendo il servizio e assume il rischio. Inoltre l’appalto è di regola reso alla PA, la concessione al pubblico degli utenti.

Cos’è il rischio operativo? È il rischio, trasferito al concessionario, legato alla gestione del servizio: può riguardare la domanda (utenza inferiore alle attese) o l’offerta (costi più alti o qualità inferiore). Se questo rischio non è effettivamente trasferito al privato, non c’è concessione ma appalto (art. 177, d.lgs. 36/2023).

Quale organo delibera la concessione dei pubblici servizi? Nei Comuni la concessione dei pubblici servizi è deliberata dal consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42, comma 1, lettera e, del TUEL (d.lgs. 267/2000), tra gli atti fondamentali sull’organizzazione dei servizi.

Qual è la durata massima di una concessione di servizi? La durata è commisurata al recupero degli investimenti del concessionario e a una remunerazione ragionevole del capitale investito (art. 178 del Codice). Per le concessioni superiori a cinque anni non può eccedere il tempo necessario a rientrare degli investimenti.

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