Penali per ritardo negli appalti pubblici: quanto, limiti e riduzione

Penali per ritardo negli appalti pubblici (art. 126 d.lgs. 36/2023): l’importo giornaliero (0,5‰–1,5‰), il tetto del 10%, quando e come si applicano, la riduzione della penale eccessiva e l’annotazione nel casellario ANAC.

In breve — Negli appalti pubblici le penali colpiscono solo il ritardo imputabile all’appaltatore (art. 126 del d.lgs. 36/2023): si calcolano in misura giornaliera tra lo 0,5‰ e l’1,5‰ dell’importo netto e non possono superare, in tutto, il 10% del contratto. Se il ritardo dipende da cause non imputabili all’impresa — o se è stata concessa una proroga — la penale non è dovuta, e quella manifestamente eccessiva può essere ridotta (art. 1384 c.c.). E una buona notizia sul fronte reputazionale: con il nuovo regolamento ANAC (delibera 225/2025) una penale, di per sé, non finisce più nel casellario informatico.

1. Quanto può essere la penale (art. 126)

La penale è la somma che l’appaltatore paga alla stazione appaltante quando ritarda l’esecuzione delle prestazioni — che possono consistere nell’esecuzione di lavori o nella fornitura di beni e servizi. La sua funzione è pratica: fissare in anticipo quanto l’impresa dovrà versare per il ritardo. Così la stazione appaltante, per ottenere la somma, non deve dimostrare di aver subito un danno né quantificarlo: applica direttamente la penale pattuita.

L’art. 126 del d.lgs. 36/2023 ne fissa la misura entro limiti precisi (valori aggiornati dal correttivo, d.lgs. 209/2024):

• è commisurata ai giorni di ritardo e proporzionale all’importo del contratto;
• si calcola in misura giornaliera tra lo 0,5 per mille e l’1,5 per mille dell’ammontare netto contrattuale;
• la percentuale va motivata in relazione all’entità delle conseguenze del ritardo;
• l’importo complessivo non può superare il 10% dell’ammontare netto contrattuale.

2. Solo per il ritardo, non per ogni inadempimento

Il Codice appalti ammette penali soltanto per l’inadempimento da ritardo, non per ogni forma di inadempimento. La differenza è sostanziale:

• si ha inadempimento da ritardo quando la prestazione non è eseguita nei termini, ma è ancora possibile e utile alla stazione appaltante: la penale si aggiunge alla prestazione, che resta dovuta;
• si ha inadempimento assoluto quando la prestazione è ormai impossibile o è scaduto un termine essenziale: qui non c’è spazio per la penale, ma per la risoluzione del contratto e il risarcimento del danno.

Questa lettura è confermata dall’ANAC (delibera n. 73/2024), che ha ribadito come nei contratti pubblici siano ammesse solo penali da ritardo, escludendo la legittimità di clausole che prevedano penali per fatti diversi o non imputabili all’appaltatore.

Va però segnalato un possibile contrappunto. L’art. 12 del d.lgs. 36/2023 (rinvio esterno) stabilisce che, per quanto non disciplinato dal Codice, alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile — e l’art. 1382 c.c. ammette la clausola penale anche per l’inadempimento assoluto. Su questa base la tesi restrittiva dell’ANAC potrebbe essere discussa: è un profilo ancora aperto, da valutare caso per caso.

3. Quando si applica la penale

La penale da ritardo presuppone anzitutto che il contratto abbia fissato dei termini da rispettare: il termine finale di ultimazione, ma anche eventuali scadenze intermedie del cronoprogramma. Deve però trattarsi di termini non essenziali — se il termine è essenziale, il suo mancato rispetto non dà luogo a una penale ma a un inadempimento assoluto, con le conseguenze viste sopra.

Perché la penale sia dovuta, poi, non basta un ritardo qualsiasi: occorre un ritardo imputabile all’appaltatore. Non c’è ritardo — e quindi non c’è penale — se l’impresa ha ottenuto una proroga del termine di ultimazione, oppure se il ritardo dipende da forza maggiore, caso fortuito o da una sospensione dei lavori disposta dalla stazione appaltante.

Sul piano pratico questo si traduce in un punto spesso decisivo nel contenzioso: di fronte al ritardo la stazione appaltante applica la penale, ma spetta all’impresa dimostrare che quel ritardo non le è imputabile — documentando la causa esterna, la proroga concessa o la sospensione subita. È qui che si gioca gran parte della difesa.

4. Come si applica la penale (e quando porta alla risoluzione)

Un punto va chiarito: il Codice non disciplina un vero e proprio contraddittorio per l’applicazione della penale. In pratica, però, il contraddittorio con l’impresa è molto spesso previsto dalla lex specialis di gara (bando e capitolato): quando c’è, dev’essere rispettato, e la sua violazione può rendere illegittima la penale applicata.

Nei lavori un aggancio normativo esiste. L’art. 1, comma 2, lett. t), dell’allegato II.14 prevede che il direttore dei lavori, in contraddittorio con l’esecutore, constati lo stato di consistenza delle opere ed emetta il certificato di ultimazione dei lavori (trasmesso al RUP). È proprio questo certificato a costituire titolo per l’applicazione delle penali previste nel contratto per la ritardata esecuzione.

Una volta quantificata, la penale viene di regola trattenuta sui pagamenti dovuti all’impresa — sugli stati di avanzamento (SAL) o in sede di conto finale.

C’è infine un limite oltre il quale la logica cambia. Raggiunto il tetto del 10%, la stazione appaltante non può applicare ulteriori penali giornaliere, anche se il ritardo prosegue; ma quel superamento è considerato indice di grave inadempimento e la legittima a risolvere il contratto.

5. La penale eccessiva e come ridurla

Qui sta la difesa principale dell’impresa. L’art. 126 impone alla stazione appaltante di determinare la penale secondo equità e proporzionalità, così che non comporti un sacrificio sproporzionato rispetto alle reali conseguenze del ritardo. Una penale sganciata da questo criterio è illegittima.

Anche quando la penale è formalmente valida, però, l’appaltatore non è senza rimedi: l’art. 1384 del codice civile consente di chiederne la riduzione quando è manifestamente eccessiva o quando l’obbligazione è stata eseguita in parte. La riduzione può essere domandata in via stragiudiziale alla stazione appaltante oppure, in caso di contenzioso, al giudice civile — che la diminuisce equamente, tenendo conto dell’interesse della stazione appaltante all’adempimento.

6. Penali e casellario ANAC: l’impatto sulle gare future

Una domanda ricorrente è se una penale finisca nel casellario informatico ANAC, incidendo sulla partecipazione alle gare future. Qui c’è una novità importante da conoscere.

Sotto il vecchio Codice (d.lgs. 50/2016) le penali di importo rilevante — superiori all’1% del valore contrattuale — rientravano tra le informazioni annotabili nel casellario. Proprio su un caso di questo tipo il TAR Lazio (Sez. III, sentenza n. 5145/2025) aveva chiarito che l’annotazione non era comunque automatica: l’ANAC doveva valutare se la penale fosse una notizia effettivamente utile sull’affidabilità dell’operatore, e per un episodio isolato — senza grave inadempimento e con il contratto regolarmente proseguito — l’annotazione era illegittima.

Con il nuovo regolamento ANAC sul casellario (delibera n. 225/2025), però, questa fattispecie non è più contemplata: la penale, in quanto tale, non rientra più tra le informazioni direttamente annotabili. È una buona notizia per le imprese — una penale isolata non è (più) di per sé un marchio sulla reputazione. Restano invece annotabili i fatti più gravi che possono accompagnarla, come un grave inadempimento o una risoluzione del contratto, che l’ANAC può valutare come gravi illeciti professionali nel casellario, sempre con il principio per cui l’Autorità deve fare da filtro sull’utilità della notizia.

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Una penale può incidere in modo pesante sull’equilibrio economico di una commessa — e talvolta anche sulla reputazione dell’impresa. Lo Studio Legale Calzoni assiste imprese e stazioni appaltanti negli appalti pubblici: verifichiamo la legittimità della penale (misura, motivazione, imputabilità del ritardo, rispetto del contraddittorio previsto dalla lex specialis), ne chiediamo la riduzione quando è eccessiva e contestiamo l’eventuale annotazione nel casellario quando l’ANAC procede senza valutarne l’utilità; dal lato della stazione appaltante, aiutiamo a costruire clausole penali proporzionate e ad applicarle in modo corretto.

Domande frequenti

Qual è la penale massima negli appalti pubblici? Le penali per ritardo si calcolano tra lo 0,5‰ e l’1,5‰ al giorno dell’ammontare netto contrattuale e non possono superare, complessivamente, il 10% dell’importo netto del contratto (art. 126 del d.lgs. 36/2023, valori aggiornati dal correttivo del 2024).

Quando la penale non è dovuta? Quando il ritardo non è imputabile all’appaltatore: forza maggiore, caso fortuito, una sospensione dei lavori disposta dalla stazione appaltante, oppure quando è stata concessa una proroga del termine di ultimazione.

Si può ridurre una penale troppo alta? Sì. Se la penale è manifestamente eccessiva, o se la prestazione è stata eseguita in parte, l’appaltatore può chiederne la riduzione (art. 1384 c.c.), in via stragiudiziale alla stazione appaltante o al giudice civile.

Una penale finisce nel casellario ANAC? Non più, di per sé. Sotto il vecchio Codice le penali superiori all’1% erano annotabili (con il limite fissato dal TAR Lazio n. 5145/2025: mai in automatico, solo se notizia utile); il nuovo regolamento ANAC (delibera 225/2025) non contempla più questa fattispecie. Restano annotabili i fatti più gravi, come un grave inadempimento o la risoluzione del contratto.

Le penali negli appalti sono clausole vessatorie? No. La giurisprudenza è costante nel ritenere che le penali inserite nei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture non siano clausole vessatorie e non richiedano quindi la doppia sottoscrizione per essere efficaci.

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