La sospensione dei lavori di un appalto pubblico

La sospensione dei lavori di un appalto pubblico

Sospensione dei lavori di un appalto pubblico (art. 121 d.lgs. 36/2023): quando è legittima, chi può disporla, quanto dura e i diritti dell’impresa — risoluzione, rimborso dei maggiori oneri e risarcimento, con la riserva a pena di decadenza.

In breve — La sospensione interrompe temporaneamente l’esecuzione dell’appalto (art. 121 d.lgs. 36/2023): è legittima solo per circostanze imprevedibili, ragioni di interesse pubblico o forza maggiore, va verbalizzata e non può durare all’infinito. Se si prolunga oltre un quarto della durata o i sei mesi, l’impresa può chiedere la risoluzione o il rimborso dei maggiori oneri; se è disposta per cause diverse, spetta il risarcimento del danno. In ogni caso il diritto va difeso iscrivendo la riserva nei verbali, a pena di decadenza.

1. Che cos’è la sospensione dei lavori

La sospensione è l’interruzione temporanea dell’esecuzione di un appalto pubblico: i lavori si fermano per un periodo, per poi riprendere. È una misura eccezionale, che incide sui tempi e sull’equilibrio economico del contratto, e la legge — l’art. 121 del d.lgs. 36/2023 e gli articoli 1-5 dell’allegato II.14 — la circonda di regole precise per prevenire abusi.

Anche se qui parliamo di “lavori”, la stessa disciplina vale, in quanto compatibile, per gli appalti di servizi e forniture (art. 121, comma 11): al posto del direttore dei lavori subentra il direttore dell’esecuzione, e per i contratti di importo pari o superiore a un milione di euro si applicano alcune regole aggiuntive.

2. Quando è legittima (e quando è “diversa”)

L’art. 121 del Codice degli appalti pubblici ammette la sospensione di un contratto solo al ricorrere di circostanze oggettive e specifiche. Nello specifico, la sospensione è ammessa in caso di:

Oltre ai casi previsti dal Codice, il legislatore riconosce alla stazione appaltante o all’ente concedente la possibilità di prevedere ulteriori motivi di sospensione, purché contrattualmente previsti. In questi ultimi casi, tuttavia, la disciplina è parzialmente differente, come vedremo al capitolo 5.

3. Chi può disporla e come

La competenza dipende dalla natura delle circostanze:

I soggetti sopra indicati sono tenuti a redigere un apposito verbale di sospensione, ove possibile con l’intervento dell’esecutore o di un suo legale rappresentante. Nel verbale devono essere indicati:

Il verbale ha valore probatorio ed è anche il luogo in cui l’impresa gioca la propria difesa: è qui che vanno iscritte le riserve (ci torniamo al capitolo 6).

4. Quanto può durare e come avviene la ripresa

La sospensione deve durare il tempo strettamente necessario a superare le cause che l’hanno determinata: non può restare indefinita. E proprio la durata è il primo terreno di contenzioso, perché una sospensione che si trascina genera costi (mezzi fermi, personale inattivo) che qualcuno deve pur sostenere.

Non appena le cause vengono meno, il direttore dei lavori ne dà immediata comunicazione al RUP, perché disponga la ripresa dei lavori e indichi il nuovo termine contrattuale. Entro cinque giorni dalla disposizione di ripresa, il direttore dei lavori redige il verbale di ripresa, che va sottoscritto anche dall’esecutore e riporta il nuovo termine fissato dal RUP.

Può però accadere che l’esecutore ritenga cessate le cause della sospensione, ma il RUP non disponga la ripresa. In questo caso l’impresa può diffidare il RUP a dare le opportune disposizioni al direttore dei lavori perché si proceda. Attenzione: questa diffida è condizione necessaria per poter iscrivere la riserva al momento della ripresa, qualora l’esecutore intenda far valere l’illegittima maggiore durata della sospensione.

5. Cosa può fare l’impresa: risoluzione, rimborso o risarcimento

Può capitare che la sospensione si protragga a lungo, o che venga disposta al di fuori dei casi tipici, al punto da pesare seriamente sull’impresa. A quel punto l’appaltatore non è indifeso: a seconda del tipo di sospensione (la distinzione del capitolo 2), la legge gli riconosce la possibilità di liberarsi dal contratto e/o di ottenere un risarcimento del danno.

Se la sospensione rientra in uno dei casi tipici previsti dall’art. 121 (commi 1, 2 e 6) ma si prolunga oltre un quarto della durata dell’appalto o oltre i sei mesi, l’esecutore può chiedere la risoluzione del contratto senza indennità. Se però la stazione appaltante si oppone e vuole proseguire, è tenuta a pagare: l’impresa ha diritto alla rifusione dei maggiori oneri derivanti dal prolungamento oltre quei limiti. Fuori da questa ipotesi, una sospensione legittima non dà diritto ad alcun indennizzo.

Negli altri casi — quando cioè la sospensione è disposta per cause diverse da quelle tipiche — l’esecutore può invece chiedere, previa iscrizione di specifica riserva a pena di decadenza (comma 7), il risarcimento dei danni subiti, quantificato sulla base dell’art. 1382 del codice civile e dei criteri dell’allegato II.14. Sono proprio questi i criteri che la norma dettaglia:

La norma · Allegato II.14, art. 8, comma 2

Il risarcimento dovuto all'esecutore nel caso di sospensioni totali o parziali dei lavori disposte per cause diverse da quelle di cui ai commi 1, 2 e 6 dell'articolo 121 del codice è quantificato sulla base dei seguenti criteri:

  1. i maggiori oneri per spese generali infruttifere si ottengono sottraendo all'importo contrattuale l'utile di impresa nella misura del 10 per cento e le spese generali nella misura del 15 per cento e calcolando sul risultato la percentuale del 6,5 per cento. Tale risultato va diviso per il tempo contrattuale e moltiplicato per i giorni di sospensione e costituisce il limite massimo previsto per il risarcimento quantificato sulla base del criterio di cui alla presente lettera;
  2. la lesione dell'utile è riconosciuta coincidente con la ritardata percezione dell'utile di impresa, nella misura pari agli interessi legali di mora di cui all'articolo 2, comma 1, lettera e), del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, computati sulla percentuale del 10 per cento, rapportata alla durata dell'illegittima sospensione;
  3. il mancato ammortamento e le retribuzioni inutilmente corrisposte sono riferiti rispettivamente al valore reale, all'atto della sospensione, dei macchinari esistenti in cantiere e alla consistenza della mano d'opera accertati dal direttore dei lavori;
  4. la determinazione dell'ammortamento avviene sulla base dei coefficienti annui fissati dalle vigenti norme fiscali.

6. La riserva: come non perdere i tuoi diritti

Tutti i diritti visti finora — rimborso dei maggiori oneri e risarcimento — dipendono da un adempimento formale che l’impresa non può trascurare: la riserva. Le contestazioni sulla sospensione vanno iscritte, a pena di decadenza, nel verbale di sospensione e in quello di ripresa. Se la contestazione riguarda soltanto la durata di una sospensione inizialmente legittima, è sufficiente iscriverla nel verbale di ripresa; e se l’impresa non firma i verbali, deve comunque farne espressa riserva sul registro di contabilità.

È la regola più importante e la più sottovalutata: senza riserva tempestiva il diritto si perde, per quanto fondata sia la pretesa.

Un dettaglio utile a chi sta dall’altra parte: quando la sospensione supera un quarto del tempo contrattuale, il RUP deve darne avviso all’ANAC; l’omessa o tardiva comunicazione espone la stazione appaltante a una sanzione dell’Autorità (art. 222, comma 13).

7. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La sospensione è uno strumento legittimo ma delicato: gestita male, apre contenziosi e richieste di risarcimento. Per l’impresa, sapere come e quando reagire — con la riserva iscritta al momento giusto — fa spesso la differenza tra un diritto tutelato e uno perso per decadenza.

Lo Studio Legale Calzoni assiste imprese e stazioni appaltanti negli appalti pubblici anche in materia di sospensione. Affianchiamo le amministrazioni perché la sospensione sia disposta nei limiti di legge e documentata con verbali conformi; e assistiamo l’appaltatore che subisce una sospensione ingiustificata o troppo lunga, curando la tempestiva iscrizione della riserva, la richiesta di rimborso o risarcimento e, nei casi previsti, la risoluzione del contratto.

Domande frequenti

Quando è legittima la sospensione dei lavori? Nei casi tipici dell’art. 121 del d.lgs. 36/2023: circostanze speciali e imprevedibili, ragioni di necessità o di interesse pubblico, cause di forza maggiore che impediscono parzialmente i lavori. Se è disposta per cause diverse, l’impresa può chiedere il risarcimento del danno.

Quanto può durare la sospensione dei lavori? Solo il tempo strettamente necessario a superare le cause. Se supera un quarto della durata dell’appalto o i sei mesi, l’appaltatore può chiedere la risoluzione del contratto senza indennità o, se la stazione appaltante si oppone, il rimborso dei maggiori oneri.

A cosa ha diritto l’impresa se la stazione appaltante si oppone alla risoluzione dopo una sospensione troppo lunga? Alla rifusione dei maggiori oneri derivanti dal prolungamento della sospensione oltre un quarto della durata o i sei mesi.

Come si contesta la sospensione dei lavori? Iscrivendo la riserva, a pena di decadenza, nel verbale di sospensione e in quello di ripresa; se l’impresa non firma i verbali, deve dichiarare la riserva nel registro di contabilità.

La disciplina della sospensione vale anche per servizi e forniture? Sì: l’art. 121, comma 11, la estende, in quanto compatibile, agli appalti di servizi e forniture, con il direttore dell’esecuzione al posto del direttore dei lavori.

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