Il principio di rotazione negli appalti pubblici: quando si applica e le deroghe

Il principio di rotazione negli appalti pubblici: quando si applica e le deroghe

Il principio di rotazione negli appalti pubblici (art. 49 d.lgs. 36/2023): che cos’è, quando si applica (affidamenti sotto soglia), in quali procedure, quando non opera e le quattro deroghe espresse, aggiornate al correttivo del 2024.

In breve — Il principio di rotazione vieta, di regola, di riaffidare un appalto al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi hanno lo stesso oggetto (stesso settore merceologico, categoria di opere o servizi). Vale per gli affidamenti sotto soglia — affidamenti diretti e procedure negoziate senza bando — non per le gare aperte sopra soglia (art. 49 del d.lgs. 36/2023). Non si applica se le prestazioni sono diverse, se tra i due affidamenti se ne è inserito un altro a un terzo, o verso gli operatori invitati ma non aggiudicatari. Il Codice prevede inoltre quattro deroghe espresse, una delle quali aggiornata dal correttivo del 2024.

1. Che cos’è il principio di rotazione

Negli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture vige il principio di rotazione degli affidamenti. Introdotto già dall’art. 36, comma 1, del d.lgs. 50/2016 e dettagliato dalle Linee Guida ANAC n. 4, è oggi disciplinato dall’art. 49 del d.lgs. 36/2023.

Il principio impone alle stazioni appaltanti di non affidare o aggiudicare nuovamente un appalto al contraente uscente quando quest’ultimo abbia già gestito un contratto analogo nello stesso settore merceologico, nella stessa categoria di opere o nello stesso settore di servizi. Il vincolo opera sia per gli affidamenti diretti sia per le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando, a tutela della concorrenza.

Lo scopo è evitare che l’appaltatore uscente, forte della conoscenza della commessa acquisita nella precedente gestione, goda di un vantaggio competitivo indebito rispetto agli altri operatori, cristallizzando la propria posizione e ostacolando l’ingresso di nuovi soggetti.

La norma · Art. 49, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

1. Gli affidamenti di cui alla presente Parte avvengono nel rispetto del principio di rotazione. 2. In applicazione del principio di rotazione è vietato l’affidamento o l’aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti abbiano a oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, oppure nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi.

2. Quando si applica: gli affidamenti sotto soglia

Il principio di rotazione si applica agli appalti il cui valore complessivo, al netto dell’IVA, è inferiore alle soglie di rilevanza europea. Sopra tali soglie l’appalto va aggiudicato con una gara aperta, dove il problema del riaffidamento all’uscente non si pone.

Le soglie europee variano per tipo di contratto e settore:

Il principio di rotazione non si applica, quindi, agli appalti di valore superiore a tali soglie. Alla stazione appaltante è comunque vietato frazionare artificiosamente l’appalto per sottrarsi alla rotazione, salvo che ragioni oggettive lo giustifichino.

3. In quali procedure si applica

In concreto, il principio di rotazione riguarda le procedure previste dall’art. 50 del d.lgs. 36/2023:

Si applica inoltre agli affidamenti rivolti a società in house, salvo deroghe specifiche.

4. Come si applica (e quando non opera)

La stazione appaltante deve applicare la rotazione quando il nuovo appalto ha lo stesso oggetto o rientra nello stesso settore merceologico, categoria di opere o settore di servizi del contratto immediatamente precedente. Di conseguenza, il principio non si applica quando:

Un esempio chiarisce il secondo caso: se a un primo affidamento alla ditta Alfa segue un affidamento alla ditta Beta, la ditta Alfa potrà legittimamente concorrere per il terzo affidamento, anche se avente a oggetto prestazioni analoghe alle precedenti.

5. Vale solo per il contraente uscente, non per i non aggiudicatari

Il principio di rotazione si applica solo all’appaltatore uscente, cioè all’impresa che aveva ottenuto il precedente affidamento. Non si estende invece agli operatori economici che erano stati invitati alla procedura precedente ma non erano risultati aggiudicatari.

Lo ha confermato il Consiglio di Stato, in linea con una precedente pronuncia del TAR Calabria: “In materia di contratti pubblici, il principio di rotazione è sostanzialmente inapplicabile per i soggetti invitati nelle precedenti procedure negoziate e non risultati affidatari, dovendosi tener conto che la rotazione degli inviti è finalizzata a escludere — fin dall’avvio della procedura — l’operatore economico gestore uscente, al fine di evitare che possa essere affidatario.”

6. La deroga per la struttura del mercato (art. 49, comma 4)

Oltre ai casi di inapplicabilità, il Codice prevede quattro deroghe espresse, che consentono di reinvitare o riaffidare all’uscente pur in presenza dei presupposti della rotazione. La prima si fonda sulla particolare struttura del mercato: l’art. 49, comma 4, la ammette quando ricorrono, tra loro concorrenti, queste condizioni:

Quest’ultimo requisito è una novità del correttivo del 2024: prima bastava la sola “accurata esecuzione”, oggi la stazione appaltante deve valutare anche la qualità concreta della prestazione, come contrappeso alla discrezionalità nel reinvito dell’uscente. La scelta va comunque sempre motivata in modo puntuale.

La norma · Art. 49, comma 4, d.lgs. 36/2023 (testo vigente dopo il correttivo)

In casi motivati, con riferimento alla struttura del mercato e alla effettiva assenza di alternative, nonché previa verifica dell’accurata esecuzione del precedente contratto e della qualità della prestazione resa, il contraente uscente può essere reinvitato o essere individuato quale affidatario diretto.

7. La deroga per l’indagine di mercato aperta (art. 49, comma 5)

La rotazione non si applica quando l’indagine di mercato è svolta senza porre limiti al numero di operatori da invitare alla successiva procedura negoziata. Questa deroga vale però solo per le procedure negoziate dell’art. 50, comma 1, lettere c), d) ed e), e non per gli affidamenti diretti puri (lettere a e b). Si tratta delle:

Il Consiglio di Stato (sez. V, n. 5741/2024) ha ribadito che, se l’amministrazione individua gli operatori con un avviso pubblico aperto, la rotazione non va applicata, perché la selezione avviene fuori dallo schema della procedura negoziata. Restano invece esclusi da questa deroga gli affidamenti diretti puri (lettere a e b), come chiarito dallo stesso art. 49, comma 5, rispetto a quanto in passato ammesso dalle Linee Guida ANAC n. 4.

Per i contratti affidati con le procedure di cui all’articolo 50, comma 1, lettere c), d) ed e), le stazioni appaltanti non applicano il principio di rotazione quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici in possesso dei requisiti richiesti da invitare alla successiva procedura negoziata. (art. 49, comma 5)

8. La deroga per gli affidamenti sotto 5.000 euro (art. 49, comma 6)

Per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro la rotazione può sempre essere derogata (art. 49, comma 6). Le Linee Guida ANAC consentivano questa deroga già per importi inferiori a 1.000 euro, con una motivazione sintetica nella determina a contrarre; il nuovo Codice ha innalzato la soglia a 5.000 euro, semplificando ulteriormente le micro-procedure.

La previsione si coordina con l’art. 1, comma 450, della legge n. 296/2006, che impone il ricorso a strumenti telematici come il MEPA o le centrali regionali per gli acquisti sotto soglia: in questi contesti l’efficienza operativa prevale sull’alternanza, evitando rigidità procedurali sproporzionate.

È comunque consentito derogare all’applicazione del principio di rotazione per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro. (art. 49, comma 6)

9. La deroga per fasce di importo (art. 49, comma 3)

La stazione appaltante può infine ripartire gli affidamenti in fasce di valore economico (art. 49, comma 3): in tal caso il divieto di riaffidamento opera solo all’interno della stessa fascia. Si possono ad esempio distinguere i contratti tra 5.000 e 40.000 euro da quelli tra 40.000 euro e la soglia dell’affidamento diretto: un operatore uscente potrà quindi essere riaffidatario se il nuovo contratto ricade in una fascia diversa.

La norma va letta insieme all’allegato II.1 e all’art. 1, comma 3, lettere a) e b), sulle indagini di mercato, che consentono l’adozione di un regolamento interno — nel rispetto dell’ordinamento dell’ente — per strutturare indagini di mercato e ripartizione in fasce ai fini della rotazione.

La stazione appaltante può ripartire gli affidamenti in fasce in base al valore economico. In tale caso il divieto di affidamento o di aggiudicazione si applica con riferimento a ciascuna fascia, fatto salvo quanto previsto dai commi 4, 5 e 6. (art. 49, comma 3)

10. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Il principio di rotazione e le sue deroghe sono un terreno scivoloso: un riaffidamento all’uscente senza i presupposti, o una deroga non motivata, espongono la stazione appaltante ai rilievi di ANAC e della Corte dei conti e l’affidamento al rischio di annullamento. Lo Studio Legale Calzoni assiste enti, società pubbliche e imprese negli appalti pubblici: aiutiamo le amministrazioni a strutturare correttamente rotazione e deroghe — motivazione, fasce di importo, indagini di mercato, regolamenti interni — e a difendere gli affidamenti nel contenzioso, e assistiamo le imprese che intendano contestare un riaffidamento illegittimo. Il tema si lega da vicino all’affidamento diretto.

Domande frequenti

Quando si applica il principio di rotazione? Agli affidamenti sotto le soglie europee assegnati con affidamento diretto o procedura negoziata senza bando (art. 50 del d.lgs. 36/2023). Non si applica agli appalti sopra soglia, aggiudicati con gara aperta.

Quando NON si applica il principio di rotazione? Quando il nuovo affidamento riguarda un settore o prestazioni diverse dal precedente, quando tra i due affidamenti allo stesso operatore se ne è inserito uno a un soggetto diverso, e comunque nei confronti degli operatori invitati ma non risultati aggiudicatari (riguarda solo il contraente uscente).

Si può riaffidare l’appalto all’operatore uscente? Sì, ma solo nei casi di deroga previsti dall’art. 49. Per la deroga fondata sulla struttura del mercato, dopo il correttivo del 2024 occorre verificare non solo l’accurata esecuzione del contratto precedente, ma anche la qualità della prestazione resa.

Fino a quale importo si può derogare alla rotazione? Per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro la rotazione può sempre essere derogata (art. 49, comma 6).

Cosa rischia la stazione appaltante se viola il principio di rotazione? L’affidamento disposto in violazione della rotazione è illegittimo e può essere annullato, oltre a esporre l’amministrazione ai rilievi degli organi di controllo (ANAC, Corte dei conti).

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