Costi della manodopera negli appalti pubblici: cosa sono, come si calcolano e il ribasso

Cosa sono i costi della manodopera negli appalti, chi li stima, come si calcolano e si indicano in offerta, e la questione del ribasso alla luce della giurisprudenza più recente.

In breve — I costi della manodopera sono la spesa per il personale impiegato nell’esecuzione del contratto, e negli appalti pubblici hanno una disciplina propria. La stazione appaltante li stima nei documenti di gara e li scorpora dall’importo (art. 41 del d.lgs. 36/2023); l’impresa deve indicarli nella propria offerta, a pena di esclusione (art. 108, comma 9). L’impresa può discostarsi dalla stima — anche verso il basso — purché lo giustifichi e resti compatibile con la corretta esecuzione. Sul ribasso il Consiglio di Stato ha chiarito che lo scorporo non li rende intoccabili: la percentuale di ribasso si calcola sull’importo totale a base d’asta, manodopera inclusa (sent. 7813/2025). E se il costo del personale supera il 50% del valore del contratto — alta intensità di manodopera — cambiano anche le regole di aggiudicazione.

1. Cosa sono i costi della manodopera negli appalti pubblici

I costi della manodopera sono la spesa che l’operatore economico — appaltatore o concessionario — sostiene per il personale impiegato nell’esecuzione del contratto: retribuzioni, contributi previdenziali e assistenziali, oneri accessori, tutto calcolato in base al contratto collettivo (CCNL) applicabile all’attività.

Non sono una voce di costo come le altre. In molti appalti, soprattutto di servizi, sono la componente più rilevante del valore complessivo, e su di essi si misura la serietà dell’offerta: un prezzo troppo basso, spesso, nasconde proprio una compressione del costo del lavoro.

Per questo il Codice li tratta come una voce a sé — distinta dagli oneri della sicurezza, che seguono regole proprie — e ne disciplina con precisione tutta la procedura, dalla stima iniziale fino alla verifica di congruità. L’obiettivo è duplice: tutelare i lavoratori dal rischio di offerte “sottocosto” e garantire che l’appalto sia sostenibile per chi se lo aggiudica.

2. Cosa prevede il codice appalti sui costi della manodopera

Per comprendere appieno la disciplina è utile richiamare le principali disposizioni del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) che trattano l’argomento.

• L’art. 41, commi 13 e 14 stabilisce che è la stazione appaltante a individuare i costi della manodopera nei documenti di gara e a scorporarli dall’importo soggetto a ribasso;
• L’art. 11 impone di applicare il contratto collettivo (CCNL) più coerente con l’attività, a tutela dei livelli retributivi dei lavoratori;
• L’art. 108, commi 6 e 7 interviene quando il costo del personale supera il 50% del valore del contratto — la cosiddetta alta intensità di manodopera —: in questi casi cambiano il criterio di aggiudicazione e il peso dei punteggi;
• L’art. 108, comma 9 obbliga l’operatore economico a indicare i propri costi della manodopera nell’offerta, a pena di esclusione;
• L’art. 110 consente alla stazione appaltante di verificare la congruità dell’offerta quando quei costi appaiono incongrui, in particolare troppo bassi: è la verifica di anomalia.

I capitoli che seguono sciolgono, uno per uno, i nodi pratici che queste disposizioni pongono.

3. Chi deve stimare i costi della manodopera

Il compito di calcolare e indicare nei documenti di gara i costi della manodopera che l’appaltatore dovrà sostenere spetta alla stazione appaltante (art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023).

Questa stima, però, non vincola gli operatori economici. Le imprese partecipanti possono proporre una diversa quantificazione, purché lo scostamento sia motivatamente giustificato nell’offerta economica. La stima della stazione appaltante è quindi un parametro di riferimento, non un limite invalicabile.

4. Come si calcolano i costi della manodopera

Per stimare il costo della manodopera, la stazione appaltante fa riferimento alle tabelle ministeriali sul costo medio orario del lavoro, elaborate e aggiornate dal Ministero del Lavoro. Le tabelle variano in base a tre parametri:

• il settore merceologico;
• l’area geografica (nazionale o provinciale);
• la qualifica del lavoratore (operai o impiegati).

A questo si aggiunge l’obbligo di applicare il CCNL nazionale e territoriale più coerente con l’attività effettivamente svolta dall’impresa. L’individuazione del contratto collettivo corretto è un passaggio essenziale: è da lì che si ricava il costo orario da porre a base del calcolo.

5. Quando un contratto è ad alta intensità di manodopera

Stimati i costi, la stazione appaltante deve stabilire se il contratto rientri tra quelli ad alta intensità di manodopera: accade quando il costo del personale supera il 50% del valore complessivo dei corrispettivi.

Non è una qualificazione solo tecnica: incide direttamente sulle regole di gara. Se un contratto è ad alta intensità di manodopera:

• non può essere aggiudicato con il criterio del minor prezzo;
• deve applicarsi il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art. 108, comma 6);
• il peso del punteggio economico non può superare il 30% (art. 108, comma 7).

Classificare correttamente il contratto è quindi determinante per la legittimità stessa della procedura.

6. L’indicazione dei costi: nei documenti di gara e nell’offerta

L’obbligo di trasparenza sui costi della manodopera opera su due lati.

Da parte della stazione appaltante: deve indicarli nei documenti di gara (art. 41, comma 14), chiarendo i criteri di calcolo — il CCNL applicato, il numero di unità di personale, le ore, l’inquadramento — così da rendere il dato verificabile. Un difetto di trasparenza qui espone l’amministrazione al rischio di contenzioso.

Da parte dell’impresa: ogni concorrente deve indicare i propri costi della manodopera nell’offerta economica, a pena di esclusione (art. 108, comma 9), insieme agli oneri aziendali per la sicurezza — salvo le forniture senza posa in opera e i servizi di natura intellettuale. È su quel dato che si misura la sostenibilità del prezzo offerto.

L’impresa può anche applicare un CCNL diverso da quello indicato in gara, purché garantisca ai lavoratori tutele equivalenti; ma la differenza va giustificata, per non incorrere nella verifica di anomalia.

7. L’impresa può indicare costi inferiori alla stima?

Sì. L’impresa può indicare in offerta costi della manodopera inferiori rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante nei documenti di gara. Un costo più basso della stima non comporta l’esclusione automatica dell’offerta.

In sintesi: si può quantificare la manodopera al di sotto della stima, ma solo se lo scostamento riflette una reale più efficiente organizzazione aziendale, non la semplice omissione di un costo dovuto. È questo il crinale che separa un ribasso legittimo da un’offerta anomala.

8. E se l’impresa indica costi superiori?

Il caso opposto — costi della manodopera più alti della stima — genera anch’esso contenzioso, ma con una logica diversa. Indicare costi a rialzo non è, di per sé, indice di anomalia: semmai è prudente.

La regola che unisce i due casi è la stessa: l’anomalia non si deduce da un singolo dato — né dal costo più alto né da quello più basso — ma dall’equilibrio complessivo dell’offerta. La valutazione spetta alla stazione appaltante, nell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale sindacabile dal giudice solo per evidente irragionevolezza o macroscopico errore di fatto.

9. Il ribasso si calcola sul totale: la “ribassabilità temperata”

Restava aperto il nodo più tecnico: se i costi della manodopera sono «scorporati dall’importo assoggettato al ribasso», la percentuale di ribasso va applicata al netto della manodopera, oppure all’intero importo? Il Consiglio di Stato ha dato una risposta netta.

La pronuncia riequilibra due esigenze: la tutela dei lavoratori, garantita dall’obbligo di indicazione e dalla verifica di anomalia, e la libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione), che sarebbe compressa da un divieto assoluto di ribasso. Il risultato pratico: un’offerta che applica un’unica percentuale di ribasso all’intero importo — manodopera inclusa — è legittima, purché il ribasso regga la verifica di congruità.

10. Subappalto e affidamenti diretti

Due precisazioni chiudono il quadro.

Nel subappalto, l’impresa deve indicare in offerta l’intero costo della manodopera, compreso quello delle prestazioni che intende subappaltare (art. 108). Dovrà quindi acquisire dai subappaltatori i dati necessari, assicurandosi che i relativi costi siano congrui e coerenti con i parametri normativi.

Negli affidamenti diretti sotto soglia (art. 50, comma 1, lett. a e b), l’obbligo di indicare i costi della manodopera in offerta resta, salvo le forniture senza posa in opera e i servizi intellettuali. Lo conferma l’art. 48, comma 4, del Codice: le disposizioni generali si applicano anche sotto soglia se non espressamente derogate, e per l’art. 108, comma 9, non c’è deroga.

11. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

Sui costi della manodopera si gioca, spesso, la legittimità dell’intera gara: una stima poco trasparente, un’omissione in offerta o un ribasso non giustificato bastano a far saltare l’aggiudicazione.

Lo Studio Legale Calzoni affianca amministrazioni e imprese nella consulenza in materia di appalti pubblici: per le stazioni appaltanti, la corretta stima e indicazione dei costi nei documenti di gara e la gestione della verifica di anomalia; per le imprese, la costruzione di un’offerta sostenibile e la difesa dei costi indicati, motivando gli scostamenti rispetto alla stima. Un parere preventivo, alla luce degli orientamenti giurisprudenziali più recenti, evita l’errore che fa perdere — o rende impugnabile — l’appalto.

Domande frequenti

I costi della manodopera sono soggetti a ribasso negli appalti pubblici? Sì, in modo “temperato”. Sono scorporati dall’importo (art. 41, comma 14), ma il Consiglio di Stato (sent. 7813/2025) ha chiarito che lo scorporo significa solo indicarli separatamente: la percentuale di ribasso si applica all’intero importo a base d’asta, manodopera inclusa. Chi ribassa non è escluso, ma sottoposto a verifica di anomalia, dove deve giustificare il risparmio con una più efficiente organizzazione aziendale.

Chi stima i costi della manodopera e quel valore è vincolante? Li stima la stazione appaltante nei documenti di gara (art. 41, comma 14). Non è un limite invalicabile: l’impresa può indicare un valore diverso, in più o in meno, purché lo giustifichi nell’offerta.

Come si calcolano i costi della manodopera? Si parte dalle tabelle ministeriali sul costo medio orario (distinte per settore, area geografica e qualifica) e si applica il CCNL coerente con l’attività, moltiplicando il costo orario per le ore stimate e per il numero di addetti necessari.

Quando un appalto è ad alta intensità di manodopera? Quando il costo del personale supera il 50% del valore del contratto. In tal caso non si può aggiudicare al minor prezzo: si usa l’offerta economicamente più vantaggiosa e il punteggio economico non può superare il 30% (art. 108, commi 6 e 7).

Indicare costi della manodopera inferiori alla stima fa escludere l’offerta? No, non automaticamente: l’impresa deve indicare i costi effettivi, anche se inferiori alla stima. L’esclusione scatta però se la riduzione deriva dalla sottostima di un costo certo — come gli scatti del CCNL già programmati (Cons. Stato 6638/2025).

E se i costi indicati sono più alti della stima? Non è di per sé anomalia: lo diventa solo se il maggior costo erode concretamente il margine di utile. Un costo a rialzo trascurabile non giustifica l’esclusione (TAR Catania 2642/2024).

I costi della manodopera vanno indicati anche negli affidamenti diretti? Sì. L’obbligo di indicarli in offerta (art. 108, comma 9) vale anche per gli affidamenti diretti sotto soglia, salvo le forniture senza posa in opera e i servizi di natura intellettuale.

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