Finanza di progetto: le nuove fasi e lo stop UE al diritto di prelazione

Finanza di progetto: le nuove fasi e lo stop UE al diritto di prelazione

Finanza di progetto dopo il Correttivo appalti: le otto fasi della procedura a iniziativa privata (art. 193 d.lgs. 36/2023) e lo stop della Corte di Giustizia UE al diritto di prelazione del promotore.

In breve — Il Correttivo (d.lgs. 209/2024) ha riscritto l’art. 193 del d.lgs. 36/2023, articolando la finanza di progetto a iniziativa privata in otto fasi, dalla manifestazione di interesse alla gara finale. La proposta del promotore deve contenere progetto di fattibilità, bozza di convenzione, piano economico-finanziario asseverato e i requisiti del proponente. Attenzione al nodo del momento: il diritto di prelazione del promotore — ancora previsto dall’art. 193 — è stato dichiarato incompatibile con il diritto UE dalla Corte di Giustizia (sentenza 5 febbraio 2026, causa C-810/24), che ne impone di fatto la disapplicazione in attesa dell’intervento del legislatore.

1. Finanza di progetto: le novità del Codice Appalti

La finanza di progetto (o project financing) è lo strumento con cui un operatore economico privato — il promotore — propone alla pubblica amministrazione la realizzazione e la gestione in concessione di un’opera o di un servizio, mettendo a disposizione risorse e capacità progettuali. È uno dei pilastri del partenariato pubblico-privato (PPP), pensato per attrarre capitali privati su interventi di interesse pubblico.

Il d.lgs. 209/2024 (c.d. Correttivo al Codice Appalti) ha profondamente modificato la disciplina della finanza di progetto su iniziativa privata, introducendo una procedura più strutturata che rafforza il ruolo del PPP nella realizzazione di opere e servizi.

2. Le otto fasi della finanza di progetto a iniziativa privata

L’art. 48 del d.lgs. 209/2024 ha riscritto l’art. 193 del d.lgs. 36/2023, prevedendo un iter più articolato: se prima il processo si svolgeva in tre fasi, ora ne sono previste otto, ciascuna con obblighi specifici per l’ente concedente e per gli operatori economici:

3. Le fasi preliminare e progettuale: la proposta del promotore

La prima fase, preliminare, è facoltativa e attivabile su iniziativa dell’operatore economico. L’art. 193, comma 2, gli riconosce la possibilità di inviare all’ente concedente una preliminare manifestazione di interesse alla presentazione di una proposta, corredata dalla richiesta delle informazioni e dei dati necessari a elaborarla. Ricevuta la richiesta, l’ente concedente può comunicare la sussistenza di un interesse pubblico preliminare e, in tal caso, trasmettere i dati richiesti — che non vengono forniti solo al proponente, ma sono resi disponibili a tutti gli interessati tramite pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente”, a garanzia della par condicio.

Nella successiva fase progettuale, l’operatore — in qualità di promotore — elabora e presenta la vera e propria proposta di finanza di progetto, che ai sensi dell’art. 193, comma 3, può riguardare anche interventi non inclusi nella programmazione del PPP. Ogni proposta deve contenere un progetto di fattibilità (in coerenza con l’art. 6-bis dell’Allegato I.7), una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario asseverato, la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione e l’indicazione dei requisiti del promotore. È una novità significativa: rispetto al passato la proposta deve ora specificare anche i requisiti generali e speciali dell’operatore, sicché il promotore non deve solo dimostrare la fattibilità tecnica ed economica dell’operazione, ma anche attestare la propria capacità di realizzarla. Il piano economico-finanziario comprende inoltre l’importo delle spese sostenute per predisporre la proposta, compresi i diritti sulle opere dell’ingegno.

4. Verifica dell’interesse pubblico e apertura al mercato

Ricevuta la proposta si apre la fase di verifica: l’ente concedente valuta l’interesse pubblico dell’intervento e la sua coerenza con la programmazione del partenariato pubblico-privato (art. 175, comma 1). L’art. 193, comma 4, non individua espressamente l’organo competente a pronunciarsi sull’interesse pubblico: negli enti locali la valutazione può ragionevolmente rientrare tra le attribuzioni del Consiglio comunale (art. 42 del d.lgs. 267/2000).

Superata la verifica scatta la fase informativa, cruciale per la concorrenza. Se la proposta è ritenuta di interesse pubblico e coerente con la programmazione, l’ente concedente ne dà notizia nella sezione “Amministrazione trasparente” e fissa un termine — non inferiore a 60 giorni, proporzionato alla complessità del progetto — per consentire ad altri operatori di presentare proposte migliorative o alternative sul medesimo intervento. È il passaggio che impedisce alla finanza di progetto di trasformarsi in un canale riservato al primo proponente: apre il confronto al mercato e stimola soluzioni progettuali concorrenti.

5. Selezione e valutazione comparativa delle proposte

Scaduto il termine, l’ente concedente avvia la fase di selezione, che deve concludersi entro 45 giorni. Tutte le proposte ricevute sono esaminate in forma comparativa, sulla base della fattibilità tecnico-economica e della corrispondenza ai fabbisogni dell’ente; l’amministrazione può individuare una o più proposte meritevoli, comunicandone l’esito ai partecipanti e pubblicandolo sul proprio sito.

Segue la fase valutativa, in cui il confronto si fa di dettaglio. L’ente concedente può chiedere al promotore e ai proponenti di apportare modifiche o integrazioni al progetto di fattibilità, al piano economico-finanziario e allo schema di convenzione, eventualmente indicendo una conferenza di servizi preliminare; se le modifiche richieste non vengono recepite nel termine indicato, le proposte sono respinte con provvedimento motivato. La procedura si conclude entro 60 giorni, differibili fino a 90 per comprovate esigenze istruttorie, con un provvedimento motivato — in forma comparativa se le proposte ammesse sono più d’una — pubblicato sul sito e comunicato agli interessati.

6. Approvazione del progetto e gara

Individuata la proposta migliore, si passa alla fase di approvazione: l’ente concedente approva il progetto di fattibilità — integrandolo, se necessario, con gli ulteriori elaborati richiesti — e lo inserisce tra gli strumenti di programmazione. È in questa fase che, secondo l’impianto dell’art. 193, al promotore viene riconosciuto il diritto di prelazione, istituto oggi però messo in discussione dalla Corte di Giustizia UE (§ 7).

Si chiude con la fase competitiva, la gara vera e propria: l’ente concedente pubblica il bando con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, resta ferma la possibilità di modificare la configurazione giuridica del promotore fino alla scadenza del termine per le offerte, ed è previsto — sulla carta — l’esercizio del diritto di prelazione. Proprio su questo punto interviene la pronuncia europea che esaminiamo di seguito.

7. Il diritto di prelazione e lo stop della Corte di Giustizia UE (C-810/24)

Il diritto di prelazione è il meccanismo che consente al promotore, se non risulta aggiudicatario all’esito della gara, di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario e di ottenere comunque la concessione. È tuttora previsto dall’art. 193 del d.lgs. 36/2023.

Con la sentenza 5 febbraio 2026, causa C-810/24 (relativa a una concessione del Comune di Milano), la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha dichiarato questo meccanismo incompatibile con la direttiva 2014/23/UE e con l’art. 49 TFUE. Le ragioni:

La Corte precisa che la flessibilità riconosciuta alle amministrazioni nell’organizzare le procedure di concessione non può mai spingersi fino a derogare alla parità di trattamento: valorizzare l’iniziativa privata non giustifica un vantaggio strutturale del promotore sugli altri concorrenti. E benché la controversia riguardasse l’art. 183, comma 15, del previgente d.lgs. 50/2016, il principio affermato colpisce anche la disciplina vigente, dato che la prelazione è ancora prevista dall’art. 193 del Codice.

8. Cosa cambia per gli enti concedenti e le imprese

La pronuncia apre una fase di incertezza operativa. In attesa che il legislatore intervenga per riallineare l’art. 193 ai principi eurounitari, l’orientamento che si sta consolidando è quello della disapplicazione del diritto di prelazione: prevederlo o esercitarlo, oggi, espone bandi e aggiudicazioni a un elevato rischio di contenzioso da parte di chi, pur avendo presentato l’offerta migliore, si veda scavalcato.

Per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, la costruzione della procedura e la scelta se contemplare o meno la prelazione diventano passaggi particolarmente delicati; per gli operatori economici, si aprono spazi di tutela contro un esito di gara alterato dalla prelazione.

9. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La finanza di progetto è una delle operazioni più complesse del Codice: otto fasi, tempi stringenti, un piano economico-finanziario da asseverare e, oggi, un istituto — la prelazione — in pieno assestamento dopo la censura europea. Lo Studio Legale Calzoni assiste imprese ed enti pubblici negli appalti e nelle concessioni: affianchiamo i promotori nella predisposizione della proposta e del piano economico-finanziario e gli enti concedenti nella corretta impostazione della procedura — anche nella gestione del rischio legato al diritto di prelazione alla luce della sentenza C-810/24 — fino all’eventuale contenzioso davanti al TAR.

Domande frequenti

Che cos’è la finanza di progetto (project financing)? È lo strumento con cui un operatore economico privato (il promotore) propone alla pubblica amministrazione la realizzazione e la gestione in concessione di un’opera o di un servizio, con risorse e capacità progettuali proprie. È disciplinata dall’art. 193 del d.lgs. 36/2023.

Quante e quali sono le fasi della finanza di progetto a iniziativa privata? Dopo il Correttivo (d.lgs. 209/2024) sono otto: preliminare, progettuale, di verifica, informativa, di selezione, valutativa, di approvazione e competitiva.

Cosa deve contenere la proposta del promotore? Un progetto di fattibilità (art. 6-bis, Allegato I.7), una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario asseverato, la specificazione del servizio e della gestione e l’indicazione dei requisiti del promotore (art. 193, comma 3).

Il diritto di prelazione del promotore è ancora valido? È ancora scritto nell’art. 193, ma la Corte di Giustizia UE (sentenza 5 febbraio 2026, C-810/24) lo ha dichiarato incompatibile con il diritto dell’Unione. In attesa di una riforma, l’orientamento prevalente è quello di disapplicarlo: prevederlo o esercitarlo espone al rischio di contenzioso.

Perché la prelazione viola il diritto UE? Perché permette a un solo operatore di modificare la propria offerta dopo la scadenza del termine, violando la parità di trattamento e compromettendo la concorrenza effettiva: chi ha presentato l’offerta migliore non ha più la certezza di aggiudicarsi la concessione.

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