Amministratori delle società a controllo pubblico: nomina, regole e compensi

Chi può amministrare una società a controllo pubblico, amministratore unico o consiglio, requisiti e nomina, e i limiti ai compensi previsti dall'art. 11 del TUSP.

In breve — Chi amministra una società a controllo pubblico non è un amministratore come gli altri: l’art. 11 del d.lgs. 175/2016 (TUSP) detta regole precise su forma dell’organo, requisiti, nomina, divieti e compensi. L’organo è di norma un amministratore unico; il consiglio di amministrazione è l’eccezione. Gli amministratori devono possedere requisiti di onorabilità, professionalità e autonomia, non possono essere dipendenti della PA controllante e incontrano divieti su gettoni e trattamenti di fine mandato. Sui compensi, poi, i limiti sono inderogabili: in assenza del decreto MEF vale la disciplina transitoria (non oltre l’80% del costo 2013, tetto assoluto di 240.000 euro lordi). Il loro superamento espone gli amministratori e gli enti soci a danno erariale.

1. Chi amministra una società a controllo pubblico

Le società a controllo pubblico sono società di diritto privato, ma chi le amministra si muove dentro una gabbia di regole che un amministratore di una società ordinaria non conosce. La ragione è sempre la stessa: si gestiscono risorse pubbliche, e il legislatore ha voluto evitare che quelle società diventassero poltrone comode o centri di spesa fuori controllo.

La norma di riferimento è l’art. 11 del d.lgs. 175/2016 (il TUSP), che disciplina in modo puntuale gli organi amministrativi e di controllo: quale forma deve avere l’organo (amministratore unico o consiglio), quali requisiti servono per farne parte, come si effettua la nomina, quali divieti valgono e — tema su cui questa guida si sofferma in modo approfondito — quali sono i limiti ai compensi. Vediamo questi profili uno per uno.

2. Amministratore unico o consiglio di amministrazione

La prima scelta riguarda la forma dell’organo. Il TUSP ha una preferenza netta: l’organo amministrativo delle società a controllo pubblico è costituito, di norma, da un amministratore unico (art. 11, comma 2). È la regola, pensata per contenere i costi e le poltrone.

Il consiglio di amministrazione è l’eccezione. L’assemblea può sceglierlo — con tre o cinque membri, oppure con uno dei sistemi alternativi di amministrazione previsti dal codice civile — ma solo con una delibera motivata, che dia conto di specifiche ragioni di adeguatezza organizzativa e tenga conto delle esigenze di contenimento dei costi (comma 3). Non basta preferirlo: bisogna spiegare perché serve. E quella delibera va trasmessa alla competente sezione della Corte dei conti e alla struttura di monitoraggio del MEF, che possono vagliarne la fondatezza.

Un punto da chiarire subito, perché torna utile più avanti: la scelta del consiglio non apre alcuna deroga sui compensi. Il tetto e i vincoli di spesa restano identici a quelli dell’amministratore unico — semplicemente, l’importo complessivo va ripartito tra più teste.

3. I requisiti per fare l’amministratore

Non chiunque può sedere negli organi di una società a controllo pubblico. I componenti degli organi amministrativi e di controllo devono possedere requisiti di onorabilità, professionalità e autonomia (art. 11, comma 1), destinati a essere precisati con un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

A questi si aggiunge la disciplina delle inconferibilità e incompatibilità di incarichi dettata dal d.lgs. 39/2013 (richiamato dal comma 14): un intreccio di regole che, per esempio, impedisce di assumere la carica a chi è stato condannato per reati contro la pubblica amministrazione o a chi ricopre determinati incarichi politici. Prima di ogni nomina, la verifica di questi requisiti è un passaggio obbligato: una nomina viziata è una nomina che può essere travolta.

4. Nomina, incompatibilità e divieti

La nomina degli amministratori non è libera nemmeno nelle sue modalità. L’art. 11 pone una serie di paletti che le amministrazioni socie devono rispettare.

Molti di questi divieti hanno un filo conduttore comune: tagliare i costi impropri e le sovrastrutture. Lo statuto deve prevedere, tra l’altro, che le deleghe di gestione siano attribuite a un solo amministratore, che non vi sia un vicepresidente con compensi aggiuntivi e che non si istituiscano organi diversi da quelli previsti dalle norme generali. Anche ai dirigenti è vietato riconoscere indennità o trattamenti di fine mandato ulteriori rispetto a quelli di legge o di contratto, così come i patti di non concorrenza (comma 10).

5. I compensi degli amministratori: perché non sono liberi

Arriviamo al tema più delicato e più cercato: quanto può guadagnare l’amministratore di una società a controllo pubblico. Anche qui la determinazione del compenso non è una decisione discrezionale dell’assemblea dei soci. Il legislatore ha previsto regole precise, contenute sempre nell’art. 11 del TUSP, che impongono di ancorare i compensi a criteri di moderazione e di corretto utilizzo delle risorse pubbliche.

Di seguito si analizzano i principali orientamenti formatisi in materia, cui gli enti pubblici soci sono tenuti a conformarsi per evitare criticità in sede di controllo. La Corte dei conti, nell’esercizio delle proprie funzioni di controllo, svolge periodicamente verifiche sull’attuazione dell’art. 11 e, qualora rilevi inadeguata motivazione o il mancato rispetto dei vincoli legislativi, può investire la Procura regionale per gli approfondimenti relativi a possibili ipotesi di responsabilità per danno erariale.

6. I limiti dell’art. 11 si applicano anche alle società in house?

Un secondo chiarimento preliminare riguarda l’applicabilità dei limiti previsti dall’art. 11 del d.lgs. 175/2016 (TUSP) alle società in house.

Sul punto, l’orientamento ormai maggioritario, condiviso sia dalla giurisprudenza amministrativa sia dalla magistratura contabile, considera l’art. 11 del TUSP certamente applicabile anche alle società in house.

Tale conclusione vale sia nel caso in cui la società in house sia partecipata da un unico ente pubblico, sia nell’ipotesi in cui essa sia partecipata da più enti pubblici.

La giurisprudenza è infatti costante nel qualificare “la Pubblica amministrazione quale ente che esercita il controllo … intesa dal legislatore del TUSP come soggetto unitario, a prescindere dal fatto che, nelle singole fattispecie, il controllo di cui all’art. 2359, comma 1, n. 1), 2) e 3), faccia capo ad una singola Amministrazione o a più Amministrazioni cumulativamente“.

Ne discende che anche nelle società in house i limiti ai compensi degli amministratori previsti dall’art. 11, comma 3, del TUSP trovano integrale applicazione, senza possibilità di deroghe fondate sulla particolare forma organizzativa prescelta.

7. I limiti ai compensi nell’art. 11 del TUSP: il decreto MEF mai emanato e la disciplina vigente

L’art. 11, comma 6, del d.lgs. 175/2016 prevede l’adozione di un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti e, per le società controllate da regioni ed enti locali, previa intesa in Conferenza unificata. Tale decreto avrebbe dovuto individuare indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi, suddividendo le società a controllo pubblico in fino a cinque fasce, ciascuna associata a un limite massimo dei compensi degli amministratori, degli organi di controllo, dei dirigenti e dei dipendenti. In ogni caso, il trattamento economico annuo onnicomprensivo non avrebbe potuto superare il tetto massimo di 240.000 euro, tenendo conto anche di eventuali compensi percepiti da altre amministrazioni o società a controllo pubblico.

Tuttavia, nonostante la circolazione di più bozze, il decreto ministeriale previsto dal comma 6 non è mai stato approvato. Per questa ragione continua a trovare applicazione il comma 7 dell’art. 11 del TUSP, che tiene in vita la disciplina transitoria.

Ne discende che, allo stato attuale, il costo annuale complessivamente sostenuto per i compensi degli amministratori delle società a controllo pubblico, compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche, non può superare l’80 per cento del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013. È questo, dunque, il limite concreto che enti soci e società partecipate sono oggi tenuti a rispettare, ed è su tale parametro che si concentra l’attività di verifica della Corte dei conti.

8. Il limite dell’80% del costo 2013: un tetto inderogabile

Come visto, in mancanza del decreto attuativo, il compenso degli amministratori di società a controllo pubblico e società in house non può superare il tetto dell’80% del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013.

Accanto a questo limite percentuale, opera poi un secondo limite assoluto, previsto dall’art. 11, c. 6, del TUSP, rappresentato dal tetto massimo di 240.000 euro annui per il trattamento economico onnicomprensivo, calcolato al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario.

Ne consegue che il compenso legittimamente riconoscibile deve rispettare entrambi i limiti, dovendo collocarsi al di sotto sia dell’80% del costo 2013 sia del tetto massimo assoluto.

La giurisprudenza contabile qualifica tali limiti come vincolanti e inderogabili, con conseguenti profili di responsabilità erariale in caso di superamento anche di uno solo di essi. In particolare, la Corte dei conti ha affermato che:

“il limite di spesa sostenuto per i compensi degli amministratori nell’anno 2013 non può essere superato, ovvero aumentato, [neppure] in considerazione di nuovi o maggiori incarichi posti in capo agli amministratori della società e della complessità delle funzioni svolte, in quanto tale limite è preordinato a garantire il coordinamento della finanza pubblica”.

9. Quali componenti concorrono a determinare il compenso massimo degli amministratori

Ai fini del rispetto del tetto massimo, occorre considerare tutte le componenti del trattamento economico annuo onnicomprensivo riconosciuto agli amministratori, calcolate al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario.

10. Cosa accade se nel 2013 manca un parametro di riferimento?

Un problema ricorrente riguarda l’individuazione del parametro di riferimento per l’applicazione del limite dell’80% quando ricorrono le seguenti due situazioni:

• la società a controllo pubblico non esisteva nel 2013;
• la società esisteva nel 2013, ma in quell’anno non erogava compensi agli amministratori.

Nel primo caso, quando la società è stata costituita successivamente al 2013, la magistratura contabile ha chiarito che l’assenza del dato storico non consente di disapplicare il limite dell’80%, né di ritenere liberamente determinabile il compenso degli amministratori. Anche in questa ipotesi resta fermo l’obbligo di rispettare i vincoli di contenimento della spesa. L’ente socio è quindi tenuto a individuare un parametro di riferimento omogeneo e comparabile, ad esempio facendo riferimento a società analoghe per dimensioni, attività svolta e struttura organizzativa, ovvero ai costi sostenuti nel 2013 dall’ente pubblico per funzioni equivalenti successivamente esternalizzate. In mancanza di un valido parametro di raffronto, la Corte dei conti ha più volte affermato che il limite deve ritenersi pari a zero, con la conseguenza che il riconoscimento di compensi risulta illegittimo.

Nel secondo caso, invece, quando la società esisteva già nel 2013 ma in quell’anno non ha corrisposto alcun emolumento agli amministratori, la magistratura contabile ha ammesso la possibilità di individuare il parametro di riferimento a ritroso, considerando l’onere sostenuto nell’ultimo esercizio precedente in cui risulti presente un esborso a tale titolo. Tale operazione è però consentita solo nel rispetto dell’inderogabile vincolo della “stretta necessarietà”, che deve essere puntualmente motivato dall’ente. In questo modo, recuperando un parametro storicamente determinato e ancorando ad esso il limite imposto, viene salvaguardata l’esigenza perseguita dal legislatore di bloccare il trend di crescita della spesa per i compensi degli amministratori.

11. Inadeguatezza del parametro storico e compenso eccessivamente esiguo

Le regole dettate dall’art. 11 del d.lgs. 175/2016 non mirano a rendere gratuita la carica di amministratore, né a escludere in assoluto il riconoscimento di un compenso. L’obiettivo perseguito dal legislatore è piuttosto quello di contenere la spesa pubblica, evitando incrementi ingiustificati dei costi di funzionamento delle società a controllo pubblico.

Muovendo da questa premessa, la Corte dei conti  ha affermato che qualora il  parametro preso a riferimento per il calcolo dell’80% risulti inadeguato, come nei casi in cui il costo storico sia pari a zero o di entità talmente esigua da poter essere considerata sostanzialmente inesistente, l’amministrazione è chiamata a determinare i compensi secondo criteri di ragionevolezza, tenendo conto di realtà societarie comparabili per dimensioni e complessità.

In tali ipotesi, il compenso può ritenersi legittimo solo se congruo, proporzionato e coerente con una logica di contenimento della spesa, e purché sorretto da una motivazione puntuale e rafforzata.

12. Come ti assiste lo Studio Legale Calzoni

La disciplina fondata sul costo del 2013 mostra oggi tutti i suoi limiti — è anacronistica, difficile da applicare a società mutate nel tempo o nate dopo — ma la Corte dei conti è netta: fino all’emanazione del decreto ministeriale resta pienamente vincolante. Le società a controllo pubblico e gli enti soci non possono disapplicarla né eluderla. Possono però gestirla, e il punto su cui si vince o si perde davanti al controllo contabile è la motivazione: individuare un parametro difendibile, documentarlo, dare conto delle scelte.

Lo Studio Legale Calzoni affianca enti soci e società partecipate proprio su questo, dentro la consulenza per le società pubbliche: determinazione del compenso nel rispetto del doppio limite, ricostruzione del parametro storico quando manca il dato 2013, redazione delle delibere assembleari e delle relative motivazioni, gestione dei rilievi della Sezione regionale di controllo. Una scelta motivata bene regge; una motivata per formule è il primo rilievo che arriva dalla Corte dei conti.

Domande frequenti

Quanto può guadagnare l’amministratore di una società pubblica? Il suo compenso deve rispettare due limiti insieme: il costo annuo complessivo per i compensi non può superare l’80% di quello sostenuto dalla società nel 2013, e comunque il trattamento economico annuo onnicomprensivo non può eccedere i 240.000 euro lordi. Vale il più basso dei due.

Esiste un tetto massimo assoluto ai compensi? Sì, 240.000 euro annui al lordo di contributi e oneri fiscali (art. 11, comma 6, del TUSP), calcolati tenendo conto anche di eventuali compensi percepiti da altre amministrazioni o società a controllo pubblico.

I limiti valgono anche per le società in house? Sì. L’art. 11 del TUSP si applica integralmente anche alle società in house, sia che siano partecipate da un solo ente sia da più enti pubblici, senza deroghe legate alla forma organizzativa.

È meglio l’amministratore unico o il consiglio di amministrazione? La regola è l’amministratore unico. Il consiglio di amministrazione (di tre o cinque membri) è un’eccezione, ammessa solo con delibera assembleare adeguatamente motivata da specifiche esigenze di adeguatezza organizzativa, da trasmettere alla Corte dei conti. In ogni caso la scelta del CdA non consente di superare i limiti ai compensi.

Quali requisiti servono per essere amministratore di una società a controllo pubblico? Onorabilità, professionalità e autonomia (art. 11, comma 1, del TUSP), oltre al rispetto della disciplina sulle inconferibilità e incompatibilità del d.lgs. 39/2013: non può ricoprire la carica, per esempio, chi è stato condannato per reati contro la pubblica amministrazione o chi si trova in situazioni di incompatibilità con incarichi politici.

Un dipendente pubblico può essere amministratore della società partecipata? Gli amministratori non possono essere dipendenti delle amministrazioni controllanti o vigilanti. Se sono dipendenti della società controllante, per il principio di onnicomprensività della retribuzione devono riversare i compensi da amministratore all’ente di appartenenza.

Cosa rientra nel calcolo del tetto ai compensi? Il compenso, gli emolumenti variabili (gettoni di presenza, componenti legate alla performance) e i rimborsi forfettari che hanno di fatto carattere retributivo. Restano esclusi i rimborsi spese documentati e quelli forfettari di carattere meramente restitutorio.

Cosa succede se la società non esisteva nel 2013, o non pagava compensi? Il limite non si disapplica. Se la società è nata dopo il 2013 va individuato un parametro comparabile (società analoghe per dimensioni e attività, o i costi sostenuti dall’ente per funzioni equivalenti); in mancanza di un parametro valido, la Corte dei conti ritiene il limite pari a zero. Se la società esisteva ma non erogava compensi, si può risalire all’ultimo esercizio con un esborso, nel rispetto della stretta necessarietà.

Cosa si rischia superando i limiti? Il superamento anche di uno solo dei due limiti è fonte di responsabilità per danno erariale. La Corte dei conti, in sede di controllo, può segnalare l’irregolarità alla Procura regionale per gli approfondimenti del caso.

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